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深化国企改革应当坚持原则

发布时间:2021-01-21 15:59:37 阅读: 来源:自吸泵厂家

深化国企改革应当坚持原则

深化国企改革需要坚持循序渐进和统筹兼顾的原则全面推开,但是,在深化国企改革的制度设计和操作层面上,要注重把握好几大主体原则。笔者认为,今后一段时期内,不论是公益型国有企业,还是竞争性国有企业,不论是中央国有企业,还是地方国有企业,不论是国有大型企业,还是国有中小型企业,在继续深化体制改革的过程中,都应当谨慎坚持社会效益优先、监督管理有效、行政色彩淡化、发展质量至上、市场地位独立和成本收益匹配等原则。  最近,国企改革再次成为学术界和社会公众关注的热点话题。国企改革之所以如此引起舆论聚焦,主要原因在于国企改革已经滞后于经济体制改革的步伐,各类国企之间的改革力度和改革深度严重不均衡,并且国企改革与事业单位改革等不相协调。在此环境和背景下,必须全面反思国企改革的成败与得失,继续深化国企改革,巩固和深化国企改革成果,并着重在理顺机制体制、调整利益分配、优化战略布局等关键领域和主要环节进行深度改革。  总的来说,深化国企改革需要坚持循序渐进和统筹兼顾的原则全面推开,但是,在深化国企改革的制度设计和操作层面上,要注重把握好几大主体原则。笔者认为,今后一段时期内,不论是公益型国有企业,还是竞争性国有企业,不论是中央国有企业,还是地方国有企业,不论是国有大型企业,还是国有中小型企业,在继续深化体制改革的过程中,都应当谨慎坚持社会效益优先、监督管理有效、行政色彩淡化、发展质量至上、市场地位独立和成本收益匹配等原则。  一、社会效益优先原则  从我国国企改革与国民经济和社会发展的对立统一关系来看,国有企业在促进经济平稳较快增长、保障和改善民生、维护改革发展稳定大局等方面发挥着重要的基础性作用,特别是在外部经济环境发生剧烈波动或发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全等突发公共事件时,由于国企减震器和调控器功能的发挥,国内经济相对稳定,社会生产和人民生活受到的冲击和影响十分有限。  笔者认为,在“市场化”方向的国企改革中,社会效益优先的价值取向不仅不能背离,反而需要坚定和加强,这是由社会主义基本经济制度的根本属性决定的。国企社会效益优先的原则,具体可以从以下几个层面来认识:  第一,国有企业必须具有很强的社会责任担当。总体来说,无论是国有企业,还是民营企业,都应该将社会责任放在首位,但国有企业更有责任和义务承担社会责任。具体来说,国有企业只能将追求经济效益作为实现社会效益的手段和工具,不以牺牲公众利益为代价,不以制约可持续发展为成本。国有企业在生产经营和扩大投资的过程中,都必须进行严格意义上的社会效益评介和论证,并以此兼顾企业决策的科学性和可行性。  第二,国有企业的社会效益应当充分体现全民共享改革发展成果这一准则。比如,根据国有企业竞争性程度和利润率的不同,进行适当分类并形成法律化或制度化约束,将国有企业形成的超额利润缴入国家财政或公益基金,一方面,通过一般性转移支付手段,用于弥补因区域性市场竞争不充分或先天性资源禀赋不均等因素引致的利益落差,另一方面,通过专项转移支付手段,投入教育、医疗、文化等社会事业和公共服务业,用于保障和改善民生。  第三,国有企业社会效益的优先实现,具有先天性的法治基础和合理性的利润水平,不能凌驾于市场经济的公平公开公正竞争。也就是说,如果国有企业所坚持的社会效益优先原则,建立在人为性的市场垄断和全面的行政干预基础之上,那么其社会效益也显然是有失公平和效率,背离国企改革的初衷。鉴于此,必须营造崇尚法治、追求正义的社会主义市场经济环境,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。  二、监督管理有效原则  对属于全民所有制性质的国有企业进行强有力的监督管理,是宪法赋予全体国民的一项重要履责权利。然而,长久以来,不可否认的事实是,国有企业因其经营管理信息的完全不对称和所有制结构组成的极端有限性,普通社会民众根本无法也难有兴趣去参与国有企业的监督管理。这也是导致社会舆论对国有企业极度不信任的重要原因之一。因而,在深化国企改革的新阶段,必须将如何便于全体国民关注监管、参与监管和支持监管这一重点和难题提上议事日程。只有充分地创造条件,让民众有机会且有意愿去监管国企生产经营特别是重大投资项目、重要决策事项,国有企业的治理结构、财务管理、经营绩效、资产运营、利润分配等,才能拥有最广泛的群众基础,而不是国资委“代表性”当权衍生而出的有限民主。  当然,监督管理权利的有效行使,需要社会各方面的共同努力。  第一,依赖于国有企业信息披露制度的建立健全和统一规范。国企应该通过多种途径和形式,定期通报与民众切实利益密切相关的指标要素,经常性组织开展类似“企业开放日”活动,让民众零距离接触和感受国有企业的生存现状和发展愿景。特别是供水、供电、供气、公共交通等国有企业,应该毫无保留地公开其生产经营信息。  第二,依赖于企业内部监督机制的逐步完善和有效落实。比如,改进外派监事会制度,提高其本应在公司治理结构中享有的法律地位和独立地位,促进企业决策的科学化和民主化;提高职工代表大会的主体地位,拓宽党务公开、企务公开的渠道,充分保障广大职工的知情权和建议权等。  第三,依赖于国民民主素养的逐步提升和专业知识的不断扩充。这样,国有企业在制定实施重大规划或重要决策时,具备社会监管基础,可以较为充分地考虑到民众诉求特别是利益相关方的政策建议,使得国企决策接近非零和博弈,促进帕累托改进的最大化。  三、行政色彩淡化原则  虽然经过多年的市场化改革,国有企业和政府的关系彻底改变,国家财政、国有银行对国有企业的输血补贴渠道被切断。然而,当前,我国国有企业的行政色彩非常浓厚。主要表现在:  其一,国企领导层的行政级别非常讲究且相对较高,在此激励、约束和考核机制下,必定会形成改革求平稳、发展求中庸的选人用人导向和注重短期效益、忽视长远效益的生产经营导向,国企因此失去创新发展的生机活力和科学发展的制度驱动。  其二,国有企业领导人员亦商亦官、非官非商,难以避免行政官僚对国企市场行为的渗透和影响,使得公司法人治理结构名存实亡,国有企业的发展主动性被严重削弱。  其三,大多国有企业身兼“裁判员”和“运动员”的行政化性质,特别是国有大型企业行政化力量的客观存在,在无形中会形成垄断性竞争与选择性合作,导致国有企业与民营企业的天然鸿沟。  因此,在进一步深化国企改革时,必须阻断各种间接形式的“政企不分”,全面推进国企管理体制改革特别是国有企业去行政化。  第一,全面取消行政级别及其衍生而出的“叠加身份” 和“附加福利”,慎重对待国有企业、事业单位和党政机关之间的人员轮岗和工作交流,破除国有企业经营管理者的官本位思想和双重保障预期,促进其向职业经理人的身份转变。当然,这依赖于公务员法等相关法律法规的修改完善。  第二,树立人力资源开发理念,改革国企绩效考核评价机制,优化并量化考核指标,注重对团队合作能力、技术和管理创新能力的导向性考核,并加强绩效考核结果的抽取运用。  第三,要全力推进各类隶属国企或者挂钩国企并有碍市场规则运行的行业协会、行业组织的去行政化,提升行业协会、行业组织的自我管理、自我教育、自我服务的能力和水平。  四、发展质量至上原则  之所以将发展质量至上作为一条原则着重提出,这是因为目前国企改革过程片面追求规模和总量、忽视结构调整和结构优化的倾向相当严重。相关资料表明,1994年,我国最大的500家国有企业全年销售收入的总和还不如美国通用汽车公司一家的销售收入,而2011年,有38家中央国有企业上榜世界500强名单。“十一五”的5年,中央企业资产总额、营业收入、上缴税金和税后净利润等主要经营指标均实现了翻番,年均国有资产保值增值率达到115%。  但是,我们应该清醒地看到,数字耀眼的背后,有几个现象值得关注:一是规模进入世界前列的国有企业主要集中在石化、银行、通信、电网、保险、军工等高度垄断行业,并且利润高度集中在少数大型企业;二是地方国有企业的实力与中央国有企业差距悬殊;三是能源性企业的迅猛发展凸显国有企业产业结构调整和转型发展的任务艰巨;四是这些国有企业的业务扩张和利润获取主要依靠国内的刚性消费需求以及积极财政政策的投资杠杆效应。如果剔除资源性垄断特权和制度性排他竞争等因素,国企发展的质量确实堪忧。因此,在深化国企改革的过程中,不能“贪大贪全”、“求长求广”,必须处理好数量与质量、速度与效益的关系,并重点在以下几个方面进行针对性引导。  第一,要深入贯彻落实科学发展观,积极顺应转变经济发展方式要求,加强对国有工业企业产业结构调整和产品结构调整的引导,特别是要努力增强国有工业企业的技术创新能力、经营管理能力和市场应变能力,努力提高国有工业企业的可持续发展能力和国际竞争力。  第二,要充分发挥国有商业零售企业的网点、信誉、运营、物流、资本等比较优势,强化服务意识,细化服务品牌,量化服务标准,在市场定位和网点布局等方面既要考虑到高端客户的个性化需求,又要兼顾大众化需求,在扩大市场绝对份额的基础上努力降低综合商务成本。  第三,要努力加强国有建筑安装企业的项目管理和质量控制,立足资源禀赋和产业基础,跨区域打造精品工程,特别是要坚持以人为本的建安理念,提高远景规划设计和地域文化融合能力,走出一条凸显民族精神的文化竞争路径。  五、市场地位独立原则  受历史因素影响,现在的国有企业受到各级政府的特别优待,国有企业和非国有企业的市场地位极其不协调、不公正。具体表现在:其一,国企经营管理体系欠佳,决策的科学性合理性大打折扣;其二,国企垄断地位深厚,竞争秩序混乱;其三,国企传统优势明显,人脉资源丰富,国企的发展依赖性非常强。因此,在深化国企改革的过程中,自始至终都必须坚持“市场化”的方向不动摇,充分尊重市场经济客观规律,赋予国有企业独立的市场地位。  第一,按照公司法全面推进并执行国企法人治理机构,完善权力机构、执行机构和监督机构“三权”分立并且相互监督制约的公司内部管理机制。公司法人治理结构,是现代企业科学管理制度的核心和灵魂。目前,社会公众对国企改革的很多争议,主要根源在于对国企管理体制的置疑。我们可以设想,一旦国有企业完全按照公司法人治理结构进行运作,那么,国有企业就可以根据需要,引进国内外战略投资者进行资本项目对接合作,相对独立地承担经济法律责任和市场竞争优胜劣汰、乃至破产退出的风险。更进一步说,国有企业的“市场化”就不会面临“私有化”或“权贵化”的改制嫌疑,也不会走入“国进民退”的布局漩涡。  第二,完善国有资产监管体系,推进政府国有资产所有者职能和社会管理者职能分开、国有资本委托人角色和国有资本代理人角色相分离,特别是国资委在监管过程中,做到不缺位、不越位、不错位,充分尊重企业的经营自主权和法人财产权,维护好企业作为市场主体依法享有的各项权利。  第三,除因出于国家安全考虑等特殊需要,各类政府购买、政府投资、行政许可等都应该进行全方位的公开招标和审批,给予所有企业一视同仁的准入门槛和交易规则。以政府购买为例,现行的政府采购制度乏善可陈,其中一个主要原因即是大多条款为少数高垄断性国企量身定做,将非国有企业排除在外。再比如,行政许可方面,虽然可以按照“法无明文禁止即自由”的原则,非国有企业可以参与申请设立,但是行政审批往往被冠以主观意志不予授权或接纳,从源头上限制了非国有企业的竞争资格主体。  第四,对企业的各类政府补贴、税费减免、财政返还,不以企业身份属性论英雄,而是严格按照“行业发展导向、产业结构调整、区域经济协调”的奖赏原则兑现承诺。需要反思的是,很多国企特别是一些大型国企获得巨额的税收优惠和财政补贴成为常态,极大地降低了国企参与市场竞争和应对国际突变环境的“免疫力”。  六、成本收益匹配原则  按照目前国有企业的战略布局思路,国有资本将更多地集中在关系国民经济命脉、提供重要公共产品与服务的重要行业和关键领域。在此情况下,必须本着对全民负责的原则,强化对国有资本的全方位、全过程监管,严格控制国有资产流失、损害和浪费的风险。  第一,进一步完善国有资本经营预算制度,加强对国有企业生产经营业绩进行科学考核和客观评价,确保国有资产增值保值,确保新增国有资产的投资方向符合“有所为有所不为”的原则。目前,在国有资本经营预算收入中,国有控股、参股企业的国有股利和股息收入已经全额上交,但是国有独资企业向国家上缴红利的比例过低,导致国企的社会贡献极其有限。在国有资本经营预算支出中,随着国有企业发展中的体制性、机制性问题逐步得到解决,预算支出结构不合理的问题非常突出。笔者认为,国有资本经营预算支出要向支持国有企业科技创新、提高核心竞争力方面重点倾斜并且要形成刚性制度,确保技术从研制、开发到实现商业目标有恒定的资金扶持。  第二,进一步完善国企薪酬管理制度改革,为增强国企人力资源活力和生产经营动力营造良好的分配环境。在国企薪酬管理的制度设计中,一定要坚持“效率优先、兼顾公平”这个原则,按照差别化、结构性调整,规范国有企业收入分配制度并加强对收入分配来源的监督管理。之所以要坚持效率优先,这既是国企致力于市场化改革的必然要求,也是做大做强国企、提高国企核心竞争力的现实需要,更是构筑统一开放竞争有序的现代市场体系的制度维系。而之所以要兼顾公平,这是由国企自身的特殊地位决定的。一方面,国企高管收入过高,普通职工收入过低;另一方面,高度垄断型国企利润过高,充分竞争性国企利润过低;再一方面,层级间、区域间、行业间国企的利税水平不一。总之,在国企特别是肩负公益角色的国企中,要确立统筹兼顾社会效益和经济效益的绩效考核评价机制。  第三,进一步完善涉及(准)公共产品与服务提供的国企定价调价体制,让全民共享国企改革发展成果。目前,包括水、电、气、油、运在内的大多公共产品与服务的名义定价权掌握在政府部门,但是,公共产品与服务的实际定价权却被垄断型国企控制,在“与国际相接轨”理念指导下的价格听证制度和价格形成制度成为一种摆设,公共产品与服务的定价调价极不严肃、极不透明、极不规范。提供公共产品与服务的国企不愿意消化上游产业链带来的成本压力,要么让相关利益方承担转接,要么提请政府针对政策性亏损进行财政补贴,或对部分群体进行临时补贴。这种将自身高利润水平始终控制在一定区间范围内、优先满足其收入分配和资本积累需要,造成的直接后果是,通过价格传导机制,加剧成本推动型通货膨胀的上行压力,影响经济运行和社会稳定。因此,需要加大对政府价格主管部门制定或者调整实行的政府指导价、政府定价的商品与服务价格过程中的定价成本进行监审,当然,这必须依赖于国有资产监管的深度和透明度。

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